表1 南海海盗发生情况（2011-2017年） 单位：件/年
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
南海
18
7
11
42
11
5
12
东南亚海盗犯罪总数
128
112
133
155
179
68
84
所占比例
14%
6.2%
8.3%
27.1%
6.1%
7.3%
14.3%
资料来源:ReCAAP ：ISC Annual Report（2017）
南海海盗犯罪不仅数量剧增，近年来与南海海上恐怖主义势力的勾结、融合速度也在加快。与海盗相比，海上恐怖主义分子虽然在活动特点、活动范围以及犯罪模式上有相近之处，但在犯罪动机上多存在政治诉求。一般来说，海上恐怖分子与陆上恐怖分子有着密切联系，手头掌握了大量先进的武器装备与信息装备，具有较为强大的行动能力与破坏能力。但另一方面，由于全球很多恐怖组织资金账户被冻结，海上恐怖分子往往苦于缺少制造恐怖事件的活动经费。在此背景下，其与海盗集团可谓一拍即合，形成了一种“互利共赢”的关系。海上恐怖主义分子通过提供给海盗武器、通讯装备，从海盗集团获得了大量资金。而海盗通过恐怖组织渠道，获得了杀伤力较大的重型武器、卫星电话、全球定位系统、高性能快艇等现代化装备，大大提升了自身的行动能力。此外，海上恐怖分子与海盗的活动区域也出现了重合的趋向。近年来，很多海上恐怖分子，将作案地点锁定为南海的一些传统海盗多发区，企图借各国海警力量疲于应对海盗犯罪之机从事恐怖袭击，给未来南海乃至东南亚海上航行安全带来了巨大威胁。如在东南亚的伊斯兰祈祷团( JI)成员，已承认计划袭击在新加坡、马来西亚、印度尼西亚和菲律宾的美国军舰，且许多恐怖分子集团包括摩洛伊斯兰阵线（MILF）、阿布沙耶夫集团、自由亚齐运动（GAM）都经常出没于南海以及邻近的马六甲海峡。
（二）近年南海海盗犯罪加剧的成因
南海海盗犯罪加剧的成因何在？笔者认为主要存在以下若干方面。首先，经济利益的驱使是海盗犯罪增长的直接触媒。冷战结束以后，东西方一度隔绝的贸易格局开始被打破，全球、区域经济合作步伐不断加快，一度被冷落的南海重新成为了东西方贸易的要道，来往的商船络绎不绝，这客观上为海盗提供了丰富的作案对象。美、日等海上航运大国商船不仅货物总价可观，且机械化程度较高、在船人员较少。因此，南海海盗实施抢劫既具备足够的战略动机，也获得了“难得的犯罪机会”。
其次，南海争端的升级给予了海盗充分的活动空间。近年来，中国(包括中国大陆与台湾)与越南、菲律宾、马来西亚和文莱等声索国围绕南海岛礁归属、海洋划界的争端日益升级，冲突风险不断加大。而一些域外大国如美国、日本、印度等更是火上浇油，纷纷介入南海争端。在南海争端日益升级的局势下，海盗治理受到了严重影响。第一，南海争端造成的大片争议海域给予了海盗较大的活动空间。目前南沙群岛主要岛礁中，中国（包括台湾）仅实际控制永暑礁、赤瓜礁等11个岛礁，其余各主要岛礁则几乎全被越南、菲律宾、马来西亚及文莱等国窃占。伴随着岛礁争端的升级，南海六国七方各自主张的领海及专属经济区出现了大量重叠，各方之间海洋划界问题也愈演愈烈。许多争议海域由于较为敏感，为了避免潜在的军事冲突，各国海警与巡逻舰船都不敢涉足。这些海域也成为了海上执法的真空地带，导致了海盗的恣意滋生。第二，在南海争端升级的背景下，海盗犯罪等“次要问题”被南海各沿岸国长期忽视，彼此之间打击海盗的国际合作受到了严重影响。可以说，长期以来，南海各沿岸国不仅未构建起统一的海盗治理机制，在信息共享、跨境追踪、能力建设、联合巡逻等具体功能性领域的合作也乏善可陈。
再次，南海地区的海盗问题与东南亚国家国内治理不善有着密切关系。一方面，1997年亚洲金融危机以后，东南亚经济停滞与高失业率、混乱的社会局势成为海盗犯罪加剧的重要原因。亚洲金融危机爆发后，东南亚各国货币大幅贬值，金融体系崩溃。面对各种纷繁复杂的局势，国力有限的东南亚国家难以再将更多资源用于防治海盗等所谓的“低政治”（low politics）问题上了。此外，在经济一片萧条下，失业率持续大幅攀升，社会动荡加剧也导致了很多海峡沿岸的渔民或是普通居民迫于生计不得不加入到海盗队伍中去。对此，ISC首任总干事伊藤嘉章曾表示：“1990年代后半期，亚洲金融危机袭击了东南亚区域，海盗犯罪开始频繁在马六甲海峡发生，不仅给通过的船舶、船员（的生命财产安全）造成了严重威胁，也导致了保险费用的大幅提高。”另一方面，海盗组织与东南亚部分国家港口、司法部门相互勾连，提高了拿捕海盗的难度。与过去传统海盗组织相比，今天的海盗组织有高度专业化、网络化的特点，各大海盗组织从情报搜集、抢劫策划、犯罪实施、谈判乃至销赃等都有明确的分工。很多海盗多发国家，如印尼、菲律宾等东南亚国家政府港口管理部门、海关部门腐败横行，不少官员与海盗勾结，形成了一个利益共同体。政府管理人员通过为海盗提供各种船舶停靠信息、航行计划、安保设施及所载货物，从海盗集团获得大量钱物贿赂。而海盗集团通过各种内幕消息，巧妙隐身，伺机而动，让各国海上执法部门、巡逻舰艇防不胜防。一旦抢劫成功，对所劫船舶会通过专门渠道进行再处理，或通过外形改造继续使用，或将其变卖用作他途。而抢劫而来的赃物则会通过专门销赃渠道进行兑现。
二、南海海盗犯罪治理机制现状
由于南海争端的复杂性与长期性，加之亚太安全机制整体上具有多层次、多渠道的特点，当前围绕南海海盗问题尚未形成统一的治理机制，呈现出各种安全机制混合共存的图景。总体来说，大致存在以下几种形式：以东盟地区论坛、亚太安全合作理事会等为代表的亚太多边对话、论坛性安全合作机制；美国及其盟国的军事介入机制；大国与东盟（或相关国家）间的双边合作机制；针对包括南海海盗在内的专门性海盗多边治理机制。
（一）亚太地区多边对话、论坛性安全合作机制
面对南海海盗问题，亚太地区多边对话、论坛性安全合作机制以涵盖成员范围最广，接受度较高著称。其中，最具代表性的机制当属东盟地区论坛（ARF）及其下设的海上安全小组，其余则包括亚太安全合作理事会（CSCAP）、香格里拉对话（SLD）、西太平洋海军论坛（WPNS）等。
在上世纪90年代初期，东盟围绕南海海盗问题采取的措施实际上是和平解决南海争端方案的附属物。1992年，东盟发表南海宣言，强调以和平手段解决南海地区所有主权与司法管辖权问题，并进行有关航海交通、海洋环境保护、搜救协调以及打击海盗和毒品走私等方面的合作。可以看出，此时海盗问题多是以附属议题的身份出现。此后，原本着眼于传统安全问题的ARF，在第十次成员国外长会议上首次发出了针对包括南海在内的东南亚海盗问题的联合声明，表示应强化与国际海事组织（IMO）等的合作，在成员国内部进行针对打击海盗的教育及培训等等，标志着海盗等非传统安全问题开始在ARF内上升为重要议题。而在2009年第十六次外长会上，时任中国外长的杨洁篪强调“将应对恐怖主义、跨国犯罪、大规模杀伤性武器扩散、海上安全等非传统安全挑战作为预防性外交的主要内涵。”，进一步彰显了ARF对打击海盗等非传统安全合作的重视。从合作特点来看，ARF具有鲜明的东盟色彩，以各国战略对话、信息沟通、多边外交为主要方式。从主导方来看，东盟既是ARF的发起方，也是一直以来的推动力量。亚太地区地缘政治错综复杂，在多边安全合作方面，东盟是各方力量都能够接受的一个“调停人”。因此，ARF框架内的海盗治理合作呈现出一种东盟推动的所谓“小马拉大车”的局面。
其他合作机制中，目前CSCAP在海盗治理方面尚且能发挥一定的作用。CSCAP下设有海事安全合作能力建设研究小组、反国际恐怖主义研究小组等，围绕海盗等非传统安全问题，向不同的政府间组织提供政策性建议，并召开一系列区域性国际会议以及开展其他合作活动，交流合作相关信息。SLD、WPNS等尽管偶尔也会涉及到海盗等非传统安全议题，但仍以防控军事冲突、维护区域安全为绝对目标。
（二）美国及其盟国的军事介入机制
美国对南海海盗治理的介入本质上具有两面性。一方面，美国并未完全将东盟抛在一边，仍保持着双边合作的渠道。除了与东盟在2002年签订海上安全合作条约，在2005年年底美明确提出与东盟建立强有力的伙伴关系，加强安全与政治合作，在南海地区共同打击跨国海盗犯罪。然而，美国利用本国或其盟国主导的军事同盟、多边协议，扩大在南海的军事存在是其介入南海海盗治理的更为重要的一种途径。
具体来说，其介入主要表现为以下两种形式：其一，美国利用其主导的地区安全同盟以及各种多边协议，如“澳新美条约”、防扩散安全倡议（PSI）、“地区海事安全倡议”（RMSI）等,通过倡导海上安全合作，掌控南海及周边海洋安全秩序，对包括海盗在内的海上犯罪进行军事威慑。其中，冲击力最大的要属美国于2004年提出的RMSI。美宣称为了防范和打击南海与马六甲海峡的海盗、海上恐怖主义等安全问题，希望与东南亚各国进行合作，意图把本国特种部队与海军陆战队派驻马六甲海峡，强化美在南海及马六甲海峡的军事存在。其二则是美国军事盟友主导的海上安全联盟,主要通过重启五国联防组织（FPDA），介入南海地区海洋安全合作机制建设，加强海上拦截并打击海盗活动。
（三）各大国与东盟的合作机制
除了美国主要是依靠军事力量单方面介入南海海盗治理外，其他域内外大国大都采取与东盟（或部分国家）进行双边合作的形式参与南海海盗治理。需要指出的是，东盟在与域内外大国合作方面具有明显的矛盾性。一方面东盟由于自身实力有限，在打击海盗方面渴望借助各大国的资金、技术与装备援助等。在与大国合作上，东盟不搞排他性，与各国都维持着合作关系，遵循着不偏不倚的原则，意图构建一种“各大国参与，无大国主导”的大国相互制衡合作格局。另一方面，东盟是全球主权意识最为敏感的地区之一。为了避免本地区主权受到干涉，东盟在与大国合作的同时，也处处设限，仅愿意接纳一些较温和的功能性合作项目。
中国与东盟的合作机制
中国作为南海的重要当事国与利益相关方，围绕海盗等非传统安全问题，与东盟主要以“10+1”双边首脑会议为合作框架，依托与东盟在2002年签定的两大政治文件—《南海各方行为宣言》与《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》保持着长期合作关系。
《南海各方行为宣言》在第六点中特别对缔约各国打击海盗等跨国犯罪问题、维护海上航行安全方面做出了规定。宣言强调在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作，具体包括以下领域：（1）海洋环保（2）海洋科学研究（3）海上航行和交通安全（4）搜寻与救助（5）打击跨国犯罪，包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私。为了落实宣言，各国建立了联合工作组会、高官会机制。其中工作组会讨论宣言中一些具体合作事项，并提交高官会审议。
而在《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》中的第二部分“合作重点和形式”中，强调现阶段合作重点为“打击贩毒、偷运非法移民包括贩卖妇女儿童、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等”，并强调“在深化其它的多边和双边合作基础上”，推行以下五种合作形式：（1）加强信息交流（2）加强人员交流与培训，促进能力建设（3）加强在非传统安全领域的务实合作（4）加强对非传统安全问题的共同研究（5）探讨其它合作领域和方式。因此，两大政治宣言都将打击南海海盗置于重要位置，勾勒了双方整体合作框架。此外，中国与东盟还在南海海盗治理等海上安全方面建立了多项实务性合作机制，主要包括：（1）海事磋商机制（2）港口合作机制（3）海上执法合作机制（4）与马六甲三国开展人员培训等。
日本、印度与东盟的合作机制
日本与印度并非属于南海的沿岸国，但这两个域外大国与东盟在海盗治理方面同样保持着紧密合作。早在1960年代，日本一些有政府背景的民间团体，如马六甲协议会等已开始关注南海及马六甲海盗对日本航行安全的影响。冷战结束后，伴随着南海及马六甲海盗犯罪的日益猖獗，日本从政府层面开始尝试介入南海海盗治理事务。针对亚太地区复杂的安全局势、东南亚各国对本国主权的高度敏感，日本采取了与东盟国家合作建立国际多边机制这一全新路径。1999年11月，时任日本首相小渊惠三在日本与东盟“10+1”首脑会议上，将南海与马六甲海峡的海盗问题作为一个重点议题提出并呼吁亚洲各国召开专门会议讨论区域海盗治理方案。随后，日本政府接连在东京主持召开了两次亚洲反海盗会议，形成了纲领性文件《东京宣言》，并于2004年直接促成了《亚洲打击海盗及武装劫船地区合作协定》（以下简称ReCAAP）的缔结。除了共建国际机制外，日本还多层次并举，不断强化与东盟在海盗治理方面的合作关系。在政府层面，日本外务省、国土交通省等与东盟国家开展了大量功能性合作项目，涉及海上共同训练、接受东盟各国海上实务工作者赴日培训、共同研究、海上搜救演练、装备援助等。
印度近年来加速实施“东向战略”，不再满足于仅在印度洋活动，对南海事务的兴趣与日俱增，而介入海盗治理事务、保护本国航行安全更是印度重点关注的领域。印度多次以维持本国航行安全与商业利益为口号，通过港口访问、联合军演、联合训练等方式与东盟，特别是南海沿岸国保持海上防务关系，并且在南海争议区域联合勘探、开采石油。此外，与本国“东向战略”相呼应，印度海军还在马六甲海峡西北口附近的安达曼-尼科巴群岛附近不断强化巡航力度。2001年，印度在该群岛首府布莱尔港成立了安达曼-尼科巴三军联合司令部，主要承担安达曼群岛专属经济区内的包括打击海盗在内的各种海上任务，如海上侦察、人道主义援助、灾难援助、海上缉毒等，力图提高本国对南海海盗治理事务的话语权。
（四）专门性海盗多边治理机制
2004年，在日本政府的推动下，东盟10国、中日韩三国及南亚的印度、孟加拉国、斯里兰卡三国共16国在东京缔结了ReCAAP，并在新加坡成立了配套的信息共享中心（ISC）。ReCAAP主要着眼于包括南海在内的东南亚与南亚海盗问题，有以下三大重点目标：（1）构建共同信息平台（2）强化成员国能力建设（3）强化与国际航运业界、相关国际组织合作。其中，构建共同信息平台为ReCAAP首要目标，并以ISC为载体加以推进。ISC作为一个信息中枢，在南海沿岸各国都设立有反海盗信息联络点（Focal Points），并在其框架内将各海盗治理相关方都囊括于其中，如各国的海上搜救协调中心（RCC）、海警、相关国际组织（IMO、IMB等）、国际航运业界巨头（如国际油轮组织、波罗的海国际航运公会等）、全球海上遇险与安全系统（GMDSS）、大型船舶船东、各船旗国以及受害船舶等。ISC与这些参与方建立了完备的信息联络与共享机制，汇总着各方的即时信息，并对各类信息进行高质量的管理、分析工作。信息通过加工后，ISC会在第一时间提供给各参与方，特别是即将进入或正在南海危险海域航行的船舶、相关国家海警部门及IMO等国际组织，实现预警，降低各国船舶被海盗劫掠的风险。
三、现有南海海盗治理机制的评价
以上对南海海盗治理的各类安全机制进行了梳理。不难发现，目前南海海盗治理机制纷繁复杂，有明显的混合型特点。各机制战略目标与侧重点各异，在某些方面既有其客观存在意义，也存在一些缺失。部分机制甚至是“醉翁之意不在酒”，有以打击海盗为借口，意图干涉南海争端、强化区域军事存在之嫌。表1从4个方面对各大机制特点作了概括，笔者拟对各大机制做简要评价的基础上，对南海海盗治理机制的未来发展方向做出展望。
表2南海海盗治理安全机制的各自特点
多边机制衡量尺度
亚太多边对话、论坛性安全合作机制
美国及其盟国的军事介入机制
大国与东盟双边合作机制
专门性海盗多边治理机制
介入形式
论坛，对话，多边协商
强化本国及盟国在南海军事存在；签订相关军事协议
联合军演，搜救等海上军事合作；功能性合作
信息收集，共享；能力建设；强化与国际业界、国际组织合作
接受程度
很高
很低
较高
较高
约束力
低
较高
一般
一般
效力
一般
较高
较高
很高
（一）亚太多边对话、论坛性合作机制的意义与缺失
从理念来看，亚太多边论坛性合作机制遵循了东盟模式，倡导共识原则，自愿主义和渐进主义，主张通过接触、交流、对话与协商等方式解决地区安全问题。ARF作为各大机制的代表，对南海海盗问题给予了相当的重视，所遵循的“东盟模式”也获得了亚太各国的普遍接受，可谓是亚太地区海盗治理方面最好的战略对话平台。各国在ARF框架内，可最大程度地开展多边会议外交，增信释疑，减小彼此间的战略误判，这对达成围绕海盗治理的国际合作具有重要意义。
然而，ARF所存在的缺失是无法忽视的。多年以来，ARF围绕南海海盗治理发表了数次声明，每年也召开反恐与打击跨国犯罪会间会、海上安全会间会等与打击域内海盗关系密切的多边会议。但就目前来看，成效并不明显，多边会议的成果仅仅止步于不具备较强约束力的宣言、倡议、声明，机制化水平较低。究其原因，首先在于ARF内部结构方面存在弊端。众所周知，打击海盗是一个需要强大国力支撑的行动，如大批量的海警力量、巡逻舰艇、海上探测器、船舶安保装置，高质量的信息收集、共有、分析平台以及各种海上安全、港湾管理培训体系等。而ARF自成立以来，其领导权一直由东盟掌控，大国很难实质性参与决策。因此,ARF很难具备以上打击海盗的客观条件，对打击南海海盗往往有心无力。其次，由于ARF理念和亚太安全合作特点的影响，ARF的许多决策很多时候显得苍白无力。ARF一直严格恪守“东盟模式”，重视协商一致，循序渐进，小心翼翼地不去触碰各国的“主权雷区”。因此，ARF的许多决策只能是各国主张的“最大公约数”，制度化程度较低、效力较弱也就不足为奇了。
而CSCAP等多边论坛性质的机制，同样存在ARF的一些弊端，目前基本上只能止步于各国信息沟通与对话这个层次，机制化水平、约束力与效力都比较低下。
（二）美国及其盟国军事介入机制的战略考量与评价
美国的介入机制从实质上来说，大致有三个战略考量。首先，美力图将本国主导的东亚双边军事同盟体制移植于海盗治理领域，并通过海盗治理控制南海及周边重要的全球海上通道。美国一直图谋控制的全球16条海上通道中，有马六甲海峡、巽他海峡、望加锡海峡三条位于南海周边。而从目前美国海军在南海的动向看，其控制海洋的方式也由主要控制海峡咽喉要道向控制重要海域转变，南海被视为美国海军要控制的全球第17个海上战略通道。其次，随着近年南海争端升级，美国提出了“亚太再平衡”战略，意图强化区域军事存在，牵制中国捍卫本国正当的领土主权与海洋权益，介入南海海盗等非传统安全问题为美国实施这一战略提供了一个绝好的切入口。再者，南海也一定程度上关乎美国贸易通道安全与经济利益。南海虽未列入美国最为关键的贸易通道之列，但美一些重要原料如橡胶、棕油、锡等同样需要经由南海进口。而美国众多能源巨头如康菲石油、埃克森公司等会同越南、马来西亚、菲律宾等国在南海油气资源开采上投入了重金。这些巨头都是美国政治中不可忽视的院外集团（lobby groups），对美国的南海政策有着巨大的影响。
客观来看，美国的军事同盟、协议介入机制化程度较高，会对南海海盗犯罪产生一定的威慑力。然而，因其介入形式较剧烈，容易侵犯各国主权，很难被南海各方所接受。此外，美国及其盟国这种动机不纯的介入也会引起南海沿岸各国的警惕，严重加剧区域紧张局势，反过来会抑制南海海盗的治理效果。
（三）各大国与东盟合作机制的战略考量与评价
应该看到，各大国通过与东盟国家合作，介入打击南海海盗事务都有明确的自我战略考量。对于中国与东盟来说，南海海盗问题对于双方眼前的海上安全与未来的海洋战略都造成了很大威胁，海盗治理属于双方的绝对共同利益。为了维护自身关键海上通道的安全，中国与东盟有足够的动力在南海海盗治理方面展开合作。长期以来，中国政府一直在南海问题上采取两分法，倡导南海争端客观存在的情况下，南海各沿岸国应积极进行海盗联合治理等多边合作。从中国政府多年来的努力来看，中国在本国力所能及的范围内对东盟各国能力建设提供了大量援助，中国与东盟各国围绕海盗治理的功能性合作已初见成效。
而日本、印度等域外大国与东盟各国强化在南海海盗治理方面合作的原因是多方面的。一方面，不可否认，各国有维护本国能源、贸易通道安全的现实关切。以日本来看，南海及周边的马六甲海峡、巽他海峡等不仅是日本的能源海上生命线，也是其与中东、非洲、欧洲进行贸易的必经之路。印度随着本国经济高速发展，近年来能源进口量持续攀升，南海海上安全对维护其能源安全意义重大。除了在南海争议海域非法开发了油气田外，南海也是印度极为重要的海上贸易、能源运输通道。近年来，印度与东亚的贸易量开始超越其与西欧、中东和非洲的贸易量，其中贸易量的55％要经由南海通道。与此同时，印度与俄罗斯在远东萨哈林也有大量的油气合作项目，大量油气同样需要经由南海通道运回印度。
另一方面，域外大国除了维护本国经济利益，同样也有其他方面的战略考量。与美国类似，日、印等同样希望借打击海盗插足南海事务，搅局南海争端，对其他大国特别是中国进行战略围堵。值得一提的是，日本介入南海海盗治理还有自己的“小算盘”。日本海上自卫队由于受和平宪法限制，战后长期只能专守防卫，在军事安全领域难有作为。日本介入南海海盗治理也有希望借助非传统安全领域扩大本国国际影响、争取本国海上力量生存空间、主导区域乃至全球海上安全合作的战略意图。
日、印作为域外大国，对南海海盗治理的介入产生了正反两方面的影响。从积极方面来看，日本作为全球打击海上犯罪、海洋安保经验最为丰富的国家之一，对东盟各国开展的功能性援助项目客观上促进了各国打击海盗的能力建设。此外，其主导构建的ReCAAP业已成为区域海盗治理的标志性多边机制，在海盗犯罪信息搜集、分析、共享方面发挥着不可替代的作用。而印度通过强化与东盟各国海上安全合作，加大在安达曼-尼科巴群岛附近的海上巡航力度，客观上有利于抑制南海海盗集团将犯罪触角向东印度洋延伸，减少了其势力进一步扩张的危险。当然，由于日印在打击海盗之余掺杂了较多其他的战略考量，对海盗治理也产生了一些明显的消极影响。如前文所述，两国有以介入海盗治理为跳板，力图牵制中国维护在南海正当权益的潜在意图。这也进一步加剧了南海争端的复杂性，不利于海盗治理等南海各领域多边合作的深入发展。
（四）专门性亚洲海盗多边治理机制（ ReCAAP）的成效与缺失
ReCAAP作为世界首个专门针对海盗问题的政府间多边治理机制，主要意义在于为打击海盗创造了一个良好的技术基础与客观环境。首先，在信息收集、分析与共享方面，ReCAAP为打击南海海盗提供了一个尽可能高效的平台。通过实施海盗犯罪预警，降低了各国船舶被劫掠的风险。其次，ReCAAP也强化了各国应付海盗的能力建设，如针对一些南海沿岸国的港口与海关管理人员提供了大量培训项目，提升了各国信息共享、海上搜查的设备水平等。再次，ReCAAP作为媒介，强化了南海沿岸诸国与各大国际组织、国际航运巨头的联系，加深了彼此间合作关系。
当然，ReCAAP也存在缺失，首先是该机制的可持续发展能力存在疑问。目前ReCAAP尚未具备正式的财政制度，采取的是成员国自愿捐赠制，新加坡和日本一直承担着大部分运营经费，在人员、技术等方面也起到了主导作用。然而，包括中国在内的南海沿岸国对ReCAAP支持力度还较有限。一旦ReCAAP在财政上得不到长期保障，未来难免会出现发展后劲不足的情况。其次，ReCAAP虽然为打击海盗创造了一个良好的平台，但海盗治理的下游层面，包括缉拿、追捕等仍有赖于各国的海警力量，如何对海盗罪行使刑事权也仍存在争议。目前，ReCAAP对这些海盗治理下游事务尚且鞭长莫及。再次，马来西亚与印尼既是南海重要沿岸国，又是海盗多发国，目前一直拒绝缔结ReCAAP。这也给ReCAAP的一些主要工作任务，如海盗犯罪信息共享、打击海盗能力建设、海上跨境追踪、海上共同搜救等的开展带来很大不便，使得ReCAAP在南海海盗治理方面的效力受到了一定的削弱。
四、南海海盗治理机制的未来发展方向
从某种意义上来说，南海海盗治理多种安全机制共存是目前亚太安全机制多层次、多渠道特点的一种投射。现存的各种机制既包括了冷战体制的延续，也掺杂了后冷战时期大国各自的战略布局；既有亚太区域特色浓厚的多边性、较松散的论坛对话机制，也有围绕海盗治理的专门性多边安全机制安排。各种机制交织共存，嵌入式地介入了海盗治理，既凸显了亚太地区围绕南海海盗治理安全机制的多元性，也折射出目前亚太安全格局的复杂性。
基于目前亚太复杂的安全格局短期内难以改变、南海海洋与岛礁争端短期内难以解决、各大海盗治理机制犬牙交错的现实，笔者认为为了充分遏制愈演愈烈的南海海盗犯罪，有效地保障航行安全，应构建一种新型的南海海盗治理安全架构（security architecture）。而这一安全架构既非排他性的安排，也并非是将现存各种治理机制杂糅的大一统，其要义在于克制各机制弊端，发挥相关优势，促进各机制间的良性互动，争取最大程度优化海盗治理效果。诚如李开盛博士所主张“安全架构既非安全机制，也非安全结构，也不是一系列安全机制、进程的简单混合，而是一种不同机制或行为体之间安全关系的有机安排…简而言之，安全架构主要反映的是在一定区域内各有关安全的机制或行为体之间在制度层面的互动关系。”不可否认，现存某些机制在介入南海海盗治理上动机不纯，许多机制间存在相互制约甚至矛盾的一面。但可以预见的是，各大机制未来较长的一段时期内很难自动消亡，总体趋势仍将是长期共存。另一方面，尽管一些大国的介入机制加剧了区域紧张局势，但在客观上对海盗治理仍有其存在意义。美国与其盟国以打击海盗、海上恐怖主义为切入口，力图通过军事同盟与协议在南海加大军事存在，会在相当程度上加大别国战略疑虑甚至是导致国与国间的安全困境（security dilemma）。但应该看到的是，这种军事同盟与协议机制化程度较高，具有较好的执行力和约束力，其存在本身会对海盗犯罪有相当的抑制作用。而日本则在维护南海及马六甲海峡航行安全，改善以上海域航行条件等实务层面上发挥着一定的作用，并主导了区域打击海盗多边合作机制的构建。印度在安达曼海附近持续加大海上军事力量存在，与东盟多国在南海或马六甲海峡附近进行的联合演习等虽然使南海局势进一步复杂化，但其客观上也会对南海、马六甲海峡乃至南亚地区海盗起到威慑作用，有利于西南太平洋与东印度洋间海上通道的安全。
因此，目前对于亚太各国来说，首要任务仍是管控各机制间的分歧与矛盾，建立一种各机制间的良性互动，尽可能发挥彼此优势，降低消极影响，趋利避害。此处应着重关注的一点是，如何使ARF、ReCAAP、中国、日本等与东盟双边合作等所倡导的功能性合作与其他机制提出的军事合作能相互促进，起到1+1大于2的效果。笔者认为，一方面，随着ARF、大国与东盟双边体制、ReCAAP等功能性合作成果的累积，应创造条件使其能外溢（spillover）到军事领域，一定程度上可对冲因军事介入带来的南海紧张态势，甚至可望缓解南海争端；另一方面，应更多地呼吁各机制着眼于打击海盗本身，在南海进行正当范围内的军事合作，如围绕打击海盗的共同军事演习、海上协同巡航、多国海军协同搜救合作等。这些合作也可望从侧面威慑、敲打海盗犯罪集团，呼应与巩固ARF、ReCAAP等功能性合作项目的成果。
余论
从目前情况来看，尽管南海争端短期内难以解决，但南海局势总体趋于平静，强化南海合作已逐渐成为国际共识。正如原外交部副部长刘振民在2017年博鳌亚洲论坛南海分论坛发表的主旨演讲中所言“沿岸国开展合作不影响直接有关的主权国家通过谈判磋商和平解决领土和管辖权争议，也不影响各国在有关问题上的主张和立场”，“南海沿岸国可在防灾减灾、海上搜救、保护海洋环境和海洋生物多样性、海洋科学研究、海上航行安全等领域进行具体、务实、机制化的合作”。加强包括打击海盗合作在内的海上航行安全合作，符合南海沿岸各国、主要域外国家以及国际组织的利益，这也在客观上为未来的南海海盗治理奠定了坚实基础。
那么，中国在南海海盗治理中应扮演怎样的角色？首先，我国应倡导并构建南海海盗治理安全架构的积极倡导者与参与者。在南海海盗这类非传统安全的解决维护路径上，与传统安全问题所采取的自助、威慑、结盟、集体安全等方法不同，其体现出多边安全合作的重要性。我国应积极会同各利益相关方，在既有的各安全机制的基础上，秉承平等、开放、共享的原则，努力克制各机制弊端，发挥相关优势，促进各机制间的良性互动，构建合作共赢的南海海盗治理安全架构。
其次，我国应成为海盗治理公共产品的积极提供者。南海海盗之所以屡禁不绝、沉滓泛起，关键原因之一在于东南亚沿岸各国在打击海盗的设备、技术上存在明显缺失。中国应在力所能及的范围内，提供一些巡逻船只、船舶安全系统、海盗信息共享与分析系统等硬件设施；除了硬件，也应面向东南亚国家提供一些海上安全、港湾管理培训课程等软性公共产品。通过以上公共产品的提供，能有效弥补区域海盗治理“赤字”，强化各国的能力建设。
再次，中国应成为南海海盗犯罪土壤的铲除者。中国应将21世纪海上丝绸之路（简称“海丝路”）的建设与南海海盗等区域海上非传统安全治理结合起来，消除海盗产生的社会基础。一方面，“海丝路”的建设将有助于提升东南亚各国港口、航道等基础设施建设水平，客观上将减少海盗逃匿机会，强化停靠船舶对海盗的防御能力。另一方面，“海丝路”建设将助力东南亚国家经济的恢复与发展，创造更多就业机会，有利于从根本上铲除海盗滋生的社会土壤。
最后，南海海盗治理并不是一个孤立命题，其与整个南海安全局势息息相关，抛开南海争端来讨论打击南海海盗犯罪是没有意义的。从现实来看，南海争端从侧面确实抑制了海盗治理的效果，不仅造成了大片争议海域，给各海盗集团以可乘之机，也导致了各南海沿岸国间战略疑虑加深，严重干扰了各国围绕打击海盗的正常合作。因此，在治理南海海盗的同时，国际社会必须尽全力改善南海整体安全环境。尤其是我国与南海各方须着力管控好分歧，尽可能地以和平手段解决南海争端。只有南海整体安全环境好转，海盗治理的效果才有望达到一个更高的层次。
来源：海洋史研究（第十二辑）2018年8 月 第355 ~ 373页返回搜狐，查看更多